La crisis de finales de la década de 1970 marcó para muchos países los límites del modelo de desarrollo que venían dándose desde la postguerra, hoy el mundo se ve de una manera distinta, ya no existen acontecimientos aislados, la aceleración del progreso científico y tecnológico, la globalización económica y el impacto de los problemas ambientales así lo demuestran. Desde la perspectiva global del sistema capitalista, tres cambios son obligados: en lo económico, una nueva división internacional del trabajo; en lo ideológico, el resurgimiento del paradigma liberal clásico, y en lo político, un cambio en la relación Estado-sociedad, y en este panorama se ubica la dinámica modernizante del México de este fin de siglo, donde el Estado reforma y se reforma en su tarea de conducir y administrar el cambio.
Se abandona la imagen del Estado benefactor, paternalista y empresario, y se adopta una imagen de Estado mínimo, versátil en su estructura y eficiente en su acción, pensamos que al alterarse la esencia de la relación entre el gobierno y la actividad económica, se abre un mayor espacio para la participación de la sociedad civil, y en ese sentido la gestión pública se ve obligada a incorporar elementos de convencimiento que generen consenso y permitan una acción pública eficaz fundada en la congestión y la democracia.
Este enfoque de gestión se ha denominado estratégico, donde el énfasis se coloca en el plano de la calidad de las intervenciones del gobierno y no tanto en su magnitud. Este enfoque sugiere una acción participativa del Estado en rubros clave de la economía, austeridad financiera pública y privada orientada a promover el ahorro y la inversión, la promoción de proyectos de infraestructura que contribuyan a un mejor escenario competitivo, una política de absorción, adaptación y creación tecnológica, la formación de capital humano, el fortalecimiento financiero de pequeñas y medianas empresas y la preservación del medio ambiente.
Actualmente la humanidad enfrenta nuevos procesos sociales que constituyen un componente importante para la transformación de las sociedades de cara al siglo XXI, en esta trama percibimos la necesidad de pensar y reflexionar sobre los acontecimientos mundiales de una manera distinta, esto es, repensar las estructuras de mercado, la figura del Estado y el papel de la administración pública, el significado del nacionalismo, y la importancia del medio ambiente y la ecología.
En esta perspectiva, se puede hacer una reflexión en torno a los cambios económicos, políticos y sociales que enfrenta México, considerando la premisa de que ya no existen acontecimientos aislados que puedan ser debatidos separadamente, sino más bien fenómenos globales encadenados o integrados, esto es palpable desde una perspectiva social y política del mundo, reflejada en fenómenos como la globalización económica, o bien desde una perspectiva ecosistémica, ubicando los problemas en el orden de lo universal, que se refleja en el deterioro ambiental de nuestro planeta.
Sin lugar a dudas, el cambio en la percepción de mundo en todas sus dimensiones encuentra sus motivaciones esenciales en la trayectoria cíclica del desarrollo de las economías capitalistas, que a finales de la década de 1970 se ubicó en la parte más baja de la curva y mostró estar sufriendo una fase de postración que todos definimos como crisis.
En efecto, a partir de 1979 los países industrializados experimentaron un marcado descenso en sus tasas de crecimiento, según datos de la propia OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico), las tasas de crecimiento del Producto Nacional Bruto en Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Canadá cayeron de 3.7% en 1979 a poco más de 1% en 1980 y 1981 y a -0.5% en 1982; no obstante, hay que señalar que en el caso de Japón, dado su superávit de exportación, su papel de acreedor mundial y su liderazgo industrial y tecnológico, a finales de la década de 1970 se consolidó como una potencia productiva y de primer orden.
La recesión económica de los países repercutió sus efectos en las economías subdesarrolladas, donde las manifestaciones de la crisis se reflejaron en los problemas del sistema financiero internacional, los altos índices de inflación, un creciente desempleo, el deterioro de los términos de intercambio, una agobiante deuda externa, el acrecentamiento de los niveles de pobreza extrema, la inestabilidad de las instituciones, y en problemas de legitimidad y racionalidad del Estado; en suma, el agotamiento de una estrategia de desarrollo sostenido que ha socavado nuestro ecosistema mundial (tanto de pobres como de ricos).
Las explicaciones teóricas sobre la crisis esgrimida en su momento dan razones suficientes sobre el sentido y alcances de las transformaciones que se están dando, transformaciones que determinan el desarrollo futuro del sistema mundial capitalista y sus nuevas bases sociales, económicas y políticas. Porque, bien se ha dicho, la crisis del capitalismo, o mejor dicho, las crisis del capitalismo, no conducen a una crisis resolutoria o definitiva, a una solución final y universal, sino más bien al hecho de que el capitalismo vive de crisis y no muere por crisis.
Es en este marco donde queremos ubicar la dinámica modernizante del México de este fin de siglo, identificando el nuevo carácter protagónico del Estado y los cambios de su gestión pública en su tarea de conducir y administrar el cambio, ahora bajo un moderno enfoque estratégico orientado a establecer nuevas modalidades de organización y de dirección.
La dinámica modernizante de México
La crisis global de la economía asumió en México, durante la década de 1980, la forma de una crisis severa de endeudamiento externo, más de 100 mil millones de dólares, y una intensa fuga de capitales; un total de 28 mil millones de dólares durante 1980-1982, una recesión productiva, con la caída estrepitosa del PIB en 1982 a 0.5%, y en 1983 a 4.7%, un alto índice de desempleo; alcanzando en 1982 una tasa del 8% y con una tendencia del deterioro creciente, un proceso inflacionario acelerado que en unos cuantos meses pasó de 40 a 100%; y un marcado deterioro salarial, pues el índice real del salario medio industrial cayó, entre 1982 y 1984, cerca de 30%, mientras que los salarios mínimos reales lo hicieron en más de 30%, tan sólo en los primeros siete meses de 1984; así, el Estado, que a través de su excesivo déficit fiscal que representaba 16.5% del PIB en 1982 y su errática política subsidiadora y proteccionista provocó el deterioro del país.
En el ámbito de lo social, se dice que estos años de crisis hicieron a la sociedad mexicana más igualitaria en el sentido de que los mexicanos somos ahora "más iguales en la pobreza", ahora el número de pobres –con un ingreso familiar menor a los dos salarios mínimos– pasó a representar un incremento de alrededor de 20% del total de la población.
En lo político, el agotamiento de estructuras corporativistas se manifiesta en la erosión de la estructura piramidal del partido en el poder, que cada vez es más cuestionada su función de instrumento negociador y representativo de los intereses de los diferentes grupos sociales, y en esa medida ha perdido eficiencia como gestor de las demandas sociales.
Las políticas que evidencian el carácter de esta nueva estrategia, definida oficialmente como "liberalismo social", son, en primer lugar, la política redimensionadora del sector paraestatal, sobresaliendo el proceso de reprivatización de los bancos, la reestructuración del conglomerado de Pemex y la venta de Telmex y Aeroméxico, el desmantelamiento de una estructura proteccionista y la apertura comercial, las adecuaciones hechas a la Ley de Inversión Extranjera vía acuerdos que permiten una mayor fluidez de capitales externos al país y una participación de dicha inversión hasta en 100%, el énfasis en el incremento de la productividad a partir de impulsar un acuerdo nacional de productividad laboral entre empresarios y trabajadores, las modificaciones al Artículo 27 constitucional que trata de dotar al campo de un legal más atractivo para la inversión de capitales. En segundo lugar, la política social encabezada por el Programa Nacional de Solidaridad, que de una manera selectiva y racional distribuye el poco gasto social en proyectos como "Escuela digna", electrificación, pavimentación y salud, entre otros, y en donde el Estado funge ya no como subsidiador, sino como coordinador de los esfuerzos sociales, dejando en la sociedad misma la acción principal de la ejecución.
Es evidente que en la actualidad el panorama económico, político y social de nuestro país está caracterizado por un cambio de estructuras, donde nuestra sociedad vive el proceso de transición hacia un nuevo estadio del desarrollo económico, que lo coloca en la trayectoria de un país definido como "potencia industrial intermedia" para el siglo XXI.
La nueva estrategia de desarrollo nacional está ejecutándose ya en el campo de la actividad económica y está signada por nuevos criterios de productividad y competitividad; también, en el ámbito del gobierno se observa un cambio en los criterio de racionalidad de la gestión pública, en donde la asignación de recursos debe responder cada vez más a razones de eficiencia económicas que a conveniencias políticas; así mismo, en el ámbito de lo social es evidente que las actuales reformas están dejando ver una transferencia paulatina de poder político a la sociedad, en tanto ésta adquiere un papel más protagónico en la solución de sus propias demandas.
Esta transición debe ser vista como un cambio en la función y articulación del aparato estatal para con la sociedad en todas sus dimensiones, con el propósito de redefinir sus objetivos y alcances, de tal suerte que se ajusten a los requerimientos de los nuevos tiempos; que por un lado estimule la participación social directa en la solución de problemas y que, a la vez, fortalezca su rol de liderazgo político en el proyecto nacional.
Se deja atrás la imagen del Estado benefactor, paternalista y omnipresente, capaz de intervenir en cualquier cosa, y se transciende a un nuevo Estado moderno, menos intervencionista, más eficiente y más versátil en su estructura, para llevar a cabo cambios importantes en la estrategia de desarrollo y en el perfil de país que se requiere construir para el próximo milenio. Ésta es la imagen nueva del Estado moderno, que se ha definido como Estado modesto o Estado estratega.
En otros términos, al alterarse la esencia de la relación entre el gobierno y la actividad económica a partir de las políticas instrumentadas de desregularización, apertura comercial y ventas de paraestatales, se ha dejado abierto también un mayor espacio para la participación de la sociedad civil, en la urgencia de encontrar formas más democráticas de gestión de lo público y social, fomentando el desarrollo empresarial.
Delineando este panorama, ¿cuáles son entonces los cambios que se avizoran en el enfoque de gestión pública, del Estado? Para comprender esto, es bastante útil precisar algunos aspectos del enfoque estratégico. Primero, consideremos que la complejidad y la turbulencia que caracteriza la dinámica ambiental de las últimas décadas han dado origen a nuevos enfoques de análisis desde la perspectiva de la Teoría de sistemas y de las organizaciones, en donde los sujetos se caracterizan por asumir una actitud más voluntarista y menos determinista de la realidad; en ese sentido, el funcionamiento de los sistemas y de las organizaciones puede interpretarse desde dos comportamientos, el perspectivo o proyectivo y el prospectivo o interactivo.
El primero de ellos advierte el futuro como resultado de la situación actual distorsionada sólo por el transcurso del tiempo, en donde se asume una actitud determinista, esto es, el presente condiciona el futuro, y la estrategia de desarrollo organizacional se define como adaptativa. El segundo enfoque se basa en una reversión de la causalidad, esto es, el futuro no se nos impone, de alguna manera nuestra imagen del futuro condiciona el presente; por lo tanto, esta visión implica la elección de un futuro deseable o preferido y el diseño de intervenciones voluntaristas que alteren a nuestro deseo la evolución de los hechos presentes. Esto no es otra cosa que posicionarnos en el futuro que deseamos para, a partir de ello, construir el presente, y podemos ver que el estado emerge con las siguientes funciones públicas:
a) Construir mecanismos modernos y efectivos para orientar el desarrollo, considerando como pilares fundamentales la dinamización de la inversión, el desarrollo científico y tecnológico, el fortalecimiento de las estructuras de mercado y evolución de la competitividad, así como la movilización de sus recursos para el financiamiento de largo plazo.
b) Crear las capacidades necesarias para la regulación de mercados y actividades conflictivas, tales como la producción de bienes y servicios en mercados monopólicos, el sistema financiero y el mercado de capitales, el mercado de trabajo y su legislación laboral, así como la administración de la seguridad social.
Concretamente, el enfoque de la gestión estratégica sugiere una acción participativa del Estado en rubros clave como la mayor austeridad pública y privada orientada a promover el ahorro y la inversión, la promoción de proyectos en el campo de transporte, de las comunicaciones y de las otras obras de infraestructura requeridas para lograr una competitividad sistemática, la política de absorción, adaptación y creación tecnológica, la inversión en recursos humanos y capacitación de la fuerza de trabajo, la creación y fortalecimiento financiero de pequeñas y medianas empresas y la preservación del capital natural y la integridad de la biosfera.
